各位代表：

根据《立法法》赋予自治州人大常委会地方立法权的规定，省委关于进一步加强和改进党领导立法工作的实施意见，省人大常委会关于推进自治州人大及其常委会行使地方立法权的要求，为了规范自治州人民代表大会及其常务委员会的立法活动，提高立法质量，发挥地方立法的引领和推动作用，全面推进依法治州，现就制定《果洛藏族自治州人民代表大会及其常务委员会立法程序规定》（以下简称《立法程序规定(草案)》）情况作如下说明。

一、关于制定立法程序规定的必要性

党的十八届四中全会明确提出:“依法赋予设区的市地方立法权”。2015年3月，十二届全国人大三次会议通过了修改立法法第七十二条第二款的决定，依法赋予设区的市地方立法权，第五款规定自治州的人民代表大会及其常务委员会可以依照第二款规定行使设区的市制定地方性法规的职权。2016年12月1日，省十二届人大常委会第二十三次会议决定我州人大常委会开始行使地方立法权，可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规，自此，我州立法工作将由自治州人民代表大会立法向自治州人民代表大会及其常务委员会立法转变。从立法程序上来讲，以前制定单行条例时必须在人代会上通过，人代会一年一次，立法时间长、效率低，现在按照惯例，人大常委会两个月召开一次，可以通过较短的时间就能出台一些地方性法规，大大提高了立法效率。而地方立法活动作为高度程序化、规范化和民主化的决策过程，需要严格依照法定程序开展。完善的立法程序是有效行使立法权、提高立法质量和效率的重要保证，为了规范地方立法活动，发挥立法的引领和推动作用，指导科学立法、民主立法，有必要制定立法程序规定。

二、关于制定《立法程序规定》的立法依据

《中华人民共和国立法法》《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》和《青海省人民代表大会及其常务委员会立法程序规定》是制定立法程序规定的立法依据。立法法第七十七条第一款规定：“地方性法规案、自治条例和单行条例案的提出、审议和表决程序，根据中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法，参照本法第二章第二节、第三节、第五节的规定，由本级人民代表大会规定。”据此，制定立法程序规定属于自治州立法权限范围，立法依据充分。

三、关于立法程序规定的起草过程

2016年12月省人大常委会决定授予我州人大常务委员会开始行使立法权后，常委会主任会议及时研究，成立了由常委会主管副主任为组长的起草领导小组，州人大法制委员会具体负责《立法程序规定》草案的起草工作。在起草过程中多次征求州人大代表和常委会组成人员意见；将条例草案征求意见稿印发州级有关部门和县人大常委会广泛征求意见，并组织部分人大代表及相关单位人员召开座谈会，征求修改意见；同时学习、借鉴了兄弟市、州的经验，形成了立法程序规定草案；先后两次征求省人大常委会法制工作委员会意见，给予帮助修改完善。2017年8月24日，经果洛州十四届人大常委会第五次会议审议，现提请大会审议通过。

四、关于立法程序规定草案的主要内容

《立法程序规定（草案）》共七章五十六条，主要对立法权限，立法规划和计划，州人民代表大会和州人大常委会的立法程序，法规报批和公布，法规的制定、修改、废止和解释等方面作了具体规定。

（一）关于开展立法活动的基本原则。党的十八大以来，中央要求立法要主动适应改革需求，重大改革要做到于法有据。新修改的《立法法》围绕发挥人大及其常委会在立法中的主导作用，规定了许多新的制度和措施，为此，《立法程序规定（草案）》在第一章“总则”中明确了“全面推进依法治州”的立法宗旨，相应提出了“自治州人民代表大会及其常务委员会立法活动应当遵循立法法等法律规定的原则， 依照法定权限和程序，维护社会主义法制统一和尊严。”同时也规定了“自治州可以对法律和行政法规的规定作出变通规定，但不得违背法律或者行政法规的基本原则，不得对宪法和民族区域自治法的规定以及其他有关法律、行政法规专门就民族自治地方所作的规定作出变通规定。”

（二）关于州人民代表大会和常委会的地方性法规立法权限的划分。为明确人民代表大会和人民代表大会常务委员会立法权限，《立法程序规定（草案）》规定：“根据本行政区域的具体情况和实际需要在不与宪法、法律、行政法规和本省地方性法相抵触的前提下，自治州人大及其常务委员会可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面事项制定地方性法规，法律另有规定的从其规定。”

立法法第七十六条规定：“规定本行政区域特别重大事项的地方性法规，应当由人民代表大会通过。”对于什么是属于特别重大事项，立法法没有作出具体规定，地方立法对此问题也在探索之中，目前尚难以具体界定。因此，《立法程序规定（草案）》只原则规定：“涉及本行政区域内特别重大事项、自治州人民代表大会职权范围内的事项以及自治州人民代表大会认为应当由其制定地方性法规的事项，由自治州人民代表大会制定。”

（三）关于州人大及其常委会立法程序。立法程序一般包括法规案的提出、审议、表决和公布四个环节。《立法程序规定（草案）》在第三章、第四章中对州人民代表大会和州人大常委会的立法程序作了详细规定。

1、提案人主体。可以向州人民代表大会提出法规案的有：州人代会主席团、州人大常委会、州人大各专门委员会、州人民政府、代表十人以上联名。可以向州人大常委会提出法规案的主体有：州人大常委会主任会议、州人大各专门委员会、州人民政府、常委会组成人员五人以上联名。需要说明的是，代表十人以上联名提出法规案的，由主席团决定是否列入会议议程；常委会组成人员五人以上联名提出法规案的，由主任会议决定是否列入常委会会议议程。而如果是作为有权提案的机关提出法规案的，则分别由州人大常委会、州人大常委会主任会议决定列入大会或者是常委会会议议程。

2、审议工作。为了提高审议法规的质量，《立法程序规定（草案）》对代表大会和常委会会议审议前的准备提出了具体要求，规定提请代表大会审议的自治条例、单行条例、地方性法规案，应当在会议举行的15日前将草案文本印发代表；提请常委会审议的地方性法规案，应当在会议举行的7日前将法规草案及有关资料印发常委会组成人员。第三十三条第一款和第二款又分别规定“常务委员会会议第一次审议地方性法规案,听取提案人的说明,对条例草案的合法性、必要性、可行性及可操作性等主要问题进行审议”；“常务委员会会议第二次审议条例草案，听取法制委员会关于条例草案审议结果报告和修改情况的汇报，对条例草案修改稿的重点、难点及主要分歧意见进行审议”。这样规定能够保证提请常委会审议的法规草案有较高的质量。

3、审议次数。《立法程序规定（草案）》第十六条中规定“向自治州人民代表大会提出的自治条例、单行条例、地方性法规案，一般应当经两次常务委员会会议审议后,列入州人民代表大会建议议程。调整事项较为单一或者部分修改的自治条例、单行条例、地方性法规案，各方面意见比较一致的，也可以经一次常务委员会会议审议后，列入州人民代表大会建议议程”。 第三十二条中规定“列入常务委员会会议议程的地方性法规案，一般经两次常务委员会会议审议后再交付表决。调整事项较为单一或者部分修改的地方性法规案，各方面意见比较一致的，也可以经一次常务委员会会议审议后交付表决”。

4、统一审议制度。为了充分发挥州人民代表大会法制委员会和其他有关专门委员会的作用，保持法制的统一和提高立法质量，《立法程序规定（草案）》根据立法法和本州立法的实践经验，作了如下规定：一是要求法规在提请人代会或者人大常委会审议前，先由有关的专门委员会对法规草案进行审议，提出审议意见，印发会议。二是法制委员会根据各代表团或者常委会组成人员、有关专门委员会的审议意见和各方面的意见对法规案进行统一审议，提出审议结果的报告和法规草案修改稿、法规草案修改情况的汇报和法规草案表决稿。三是法制委员会审议法规案时，应当邀请有关的专门委员会和有关部门的成员列席会议，发表意见；对重要的不同意见，应当在审议结果报告中予以说明。专门委员会之间对条例案中的重要问题意见不一致时，应当向常务委员会主任会议报告。法制委员会对有关专门委员会的重要意见没有采纳的，应向有关专门委员会反馈。

5、关于发扬民主立法。为了进一步发扬立法民主，使法规案充分反映来自各方面的意见，体现人民群众的根本利益和要求，《立法程序规定（草案）》分别作了以下规定：一是提请州人民代表大会审议的法规草案，会前应当通过多种形式征求人大代表的意见。二是在立法过程中，法制委员会、有关的专门委员会和常委会工作机构应当采取座谈会、论证会、听证会等多种形式，听取各方面的意见。同时，有关专门委员会审议时，涉及专业性问题的，可以邀请有关方面的代表和专家列席会议，发表意见。三是地方性法规草案有关问题专业性较强，需要进行可行性评价的，应当召开论证会，听取有关专家、部门和人大代表等方面的意见。论证情况应当向常务委员会报告。

6、关于搁置审议、暂不付表决和终止审议。为了进一步提高州人大常委会审议地方性法规的质量和效率，《立法程序规定（草案）》第三十九条规定第二款、第三款分别规定“地方性法规草案表决稿交付常务委员会会议表决前，主任会议根据常务委员会会议审议的情况，可以决定将个别意见分歧较大的重要条款提请常务委员会会议单独表决”。“单独表决的条款经常务委员会会议表决后，主任会议根据单独表决的情况，可以决定将地方性法规草案表决稿交付表决，也可以决定暂不付表决，交法制委员会和有关专门委员会进一步审议”。

第四十二条规定“列入常务委员会会议议程的地方性法规案，因各方面对制定该地方性法规的必要性、可行性等重大问题存在较大意见分歧搁置审议满两年的，或者因暂不交付人民代表大会审议经过两年没有再次列入常务委员会会议议程的，由主任会议向常务委员会报告，该地方性法规案终止审议”。

7、法规的报批和公布。《立法程序规定（草案）》第五十一条、第五十二条对法规报批的程序和法规公布等方面作了具体规定。

（四）关于法规的修改、废止和解释。修改法规和废止法规对于提高立法质量同样具有重要意义，法规解释对于保证法规的正确执行发挥着重要作用。为了加强地方性法规的解释工作，保证法规的正确执行，《立法程序规定（草案）》结合本州实际，对地方性法规的解释权和应由州人大常委会解释的事项作出了规定。应当由州人大常委会进行立法解释的事项，主要是以下两种情况：一是自治条例、单行条例、地方性法规需要进一步明确具体含义的；二是自治条例、单行条例、地方性法规制定后出现新的情况，需要明确适用法规依据的。条例草案还对法规解释案的提出、拟订、审议、表决、公布程序和效力等作了相应的规定。

以上说明连同《立法程序规定（草案）》，请予审议。

来源：州十四届人大三次人代会汇刊 　　　　　　　编辑录入：旦知卓玛