关于我州地方立法和宪法法律实施情况的调研报告

 

根据州委关于州县两级领导干部深入基层开展依法治州蹲点调研工作的安排和要求，我于6月中旬深入到玛沁县当洛、优云两乡，围绕“完善地方立法，加强宪法法律实施”这一课题开展了深入细致的调查研究。组织乡机关干部、人大代表、牧民群众、寺院僧侣，通过汇报座谈、调查问卷、走访了解等形式，重点了解了基层干部群众对我州立法工作和推进法治建设的认识、看法和建议。

一、我州立法工作主要成效

地方立法是中国特色社会主义法律体系的重要有机组成部分，是对国家立法的延伸、细化和补充，担负着保障宪法和法律在本行政区域内有效实施和推进本地区经济社会发展的双重职能。多年来，果洛州人大及其常委会结合全州经济社会发展和民主法制建设的实际，坚持立改废并举，制定了一批有特色、操作性强的地方性法规。我州现行有效地方性法规16部，涉及经济发展、城镇建设、生态环保、民生改善、社会管理、宗教管理、文化建设等各个方面，全州立法工作已经走过了探索起步、加快步伐到规范发展的路程，为保障果洛经济社会协调发展，维护公民合法权益，加快依法治州进程提供了有力的法制保障。

（一）坚持党的领导，确保正确的政治方向。在立法工作中，不断增强党的意识，重视在地方立法决策、重要法规案的制定等关键环节和重要方面贯彻并体现州委的决策意图。一是积极主动向州委报告工作，争取州委对我州地方立法工作的支持，推动了地方立法工作健康有序发展。二是立法规划、计划项目以及计划调整都在报经州委同意后实施。2003年以来，报经州委同意，编制实施了州人大常委会2013年至2017年的五年立法规划以及年度立法计划，对2014年度立法计划做出了调整。三是对涉及全州经济社会发展大局、与广大人民群众利益密切相关的重要法规案，在依照法定程序审议通过前，都由常委会党组报请州委研究审定。

（二）把握发展需要，突显地方立法特色。在立法规划、年度立法计划编制和法规审议中，坚持以人为本、立法为民、科学立法的工作理念，紧扣发展主题，立足果洛经济社会发展全局，坚持立改废并举，先后制定了畜禽防疫、城乡商品交易、城镇市容和环境卫生管理、草原管理、野生动物保护、生态环境保护、义务教育、扫除文盲工作、个体医疗管理、文化市场管理、藏语言文字工作、自治条例、施行婚姻法变通规定、社会治安综合治理、藏传佛教事务、民族团结进步等16部地方性法规条例，基本实现了地方立法与改革发展决策和经济社会发展实际的紧密结合，呈现出鲜明的地方特色，具有较强的针对性和实效性。

（三）扩大立法民主，坚持广泛征求意见。几年来，人大在立法工作中始终坚持民主、公开的立法原则，把维护好、实现好、发展好全州人民群众的根本利益作为立法工作的出发点和落脚点，把反映公民诉求、集中民智、体现民意作为衡量立法质量的重要标准。每一部立法草案都要通过召开相关部门座谈会和立法论证会、向州直相关单位和各县人大发放法规草案广泛征求意见，呈报省人大和有关专门委员会进行修改把关后提请常委会和人民代表大会审议，在听取各方意见的基础上，不断探索改进立法工作方式，逐步拓宽公民有序参与立法的渠道，努力使地方立法更加公开透明，也为法规的实施奠定了坚实的基础。

（四）适时清理法规，促进法规和谐统一。为确保落实中国特色社会主义法律体系建设目标的要求，对我州已颁布和实施的所有条例和变通规定进行全面的梳理，着力从“法规内容是否体现果洛特色，细化国家法律、行政法规的内容是否到位；法规规定的执法体制、机制、措施是否明确、具体，具有实践可操作性；法规是否具有前瞻性，能否适应新时期全州改革发展和法治建设需要”等方面，对我州早期制定的法规进行了全面清理修订工作，先后提出了对《扫除文盲工作条例》、《个体医疗管理条例》、《城乡商品交易市场管理条例》、《果洛州实行婚姻法变通规定》等7件条例规定的修改打包意见，废除了《果洛藏族自治州保护和发展生产母畜条例》。有效解决了我州现行法规中存在的一些不一致、不协调、不适应的问题，促进了我州法规条例体系更加科学、统一、和谐。

二、州人大及其常委会保证宪法法律实施的措施

地方人大及其常委会在保证宪法法律实施中最重要的两项任务是维护法制统一，监督纠正发生在地方的各种违宪违法行为。作为自治州立法机关，州人大及其常委会首先自身带头崇尚宪法和遵守法律，严格依法对“一府两院”开展法律监督和工作监督，督促我州国家机关特别是国家机关的工作人员依法行政、公正司法，在提请任命“一府两院”工作人员时严格执行任前法律考试和任后向宪法宣誓制度，提高任命人员的宪法意识、法治意识和人大意识。并在总结普法和依法治理工作经验的基础上，结合果洛实际，围绕学习宣传宪法、落实法制宣传教育目标、深化法律七进活动、深入推进依法治理、提高法制宣传教育效果以及推进法制宣传阵地建设等方面内容，及时在常委会议上做出《关于进一步加强法制宣传教育的决议》。及时作出加强法律宣传教育的决议，动员号召全州各级领导干部、各部门单位和全体公民崇尚、学习和遵守宪法法律。其次通过对“一府两院”的监督工作加强法律法规的实施，把执法检查工作作为确保法律法规在我州得以贯彻落实的主要监督方式，不断加大监督力度，有效地督促“一府两院”全面贯彻实施法律法规和地方性条例。2011年换届以来，州人大常委会先后对《果洛藏族自治州文化市场管理条例》、《果洛藏族自治州藏传佛教事务条例》、《中华人民共和国预算法》、《果洛藏族自治州个体医疗机构管理条例》、《青海省科学进步条例》、《中华人民共和国道路交通安全法》、《中华人民共和国职业病防治法》、《中华人民共和国会计法》、《广播电视条例》等法律法规和地方性条例开展了执法检查。2013年12月还制定出台了《果洛州人大常委会对法律法规实施情况的检查办法》，对执法检查的对象、重点、目的、原则、程序、内容和法律责任作了明确规定。每次开展执法检查之前，州人大常委会坚持把调查研究作为了解和掌握法律法规贯彻实施情况的必要过程，作为形成高质量的执法检查报告和审议意见的基础性工作。为了使调查了解过程更加接近被检查对象的工作常态，更易于发现执法中存在的突出问题和薄弱环节，常委会调研组都能够结合实际，多种形式并用，采取听取汇报、召开座谈会、查看资料、个别走访、抽样调查等多种方式进行，坚持做到既了解好的、也检查差的，既要按计划检查、也要随机性抽查，既要听取法律主管部门及相关单位的汇报、也要听取人大代表和人民群众的意见，力求多角度、多侧面地掌握客观真实的情况，为形成执法检查报告和审议意见提供真实参考依据。

三、存在的主要问题

通过近几年人大常委会开展的执法检查活动，结合此次调研情况，围绕“完善地方立法，加强宪法法律实施”这个主题，我们也发现在立法工作和推动实施方面存在一些问题和困难，主要表现在以下方面：

（一）地方立法中存在的问题和不足

一是立法项目的选题和立项还不够科学。在立法项目的确定上，哪些项目要立法，哪些项目可以不立或者缓立，目前仍缺少统一的可操作的立项标准，实践中随意性较大，缺乏必要的规范和约束，全州经济发展方面法规立法项目相对滞后。

二是法规起草渠道单一，大多数地方立法由政府有关部门起草，政府部门起草法规有一定的条件，能够调动其参与立法的积极性，比较了解实际情况，熟悉有关业务，经费也有保障，但因其本身的局限性，容易造成调研和论证不够深入全面，注重从部门利益出发考虑问题，导致“部门立法痕迹”比较明显，影响到法规起草质量。

三是公民参与立法的渠道仍不够通畅，群众与立法机关之间的互动机制尚未建立。群众对参与立法机关公开征求意见的渠道窄，主动向立法机关提出建议的很少，公民参与立法的热情不是很高。虽然近年来加强了聘请省上有关专家学者参与立法的工作，但我州群众参与立法的深度和广度离要求还有一定的差距。

四是对我州现行的地方性条例法规的清理不够及时，随着时间的推移和经济社会的不断发展和进步，客观形势发生了重大变化，特别是上位法的出台和变更以及机构改革等原因，使某些法规的部分内容可能不符合实际情况或需要，这些法规已不能完全适应果洛经济社会跨越发展和新形势的需要，应及时进行清理、修改、完善或者予以废止。

（二）在法律法规实施中存在的问题

一是各级领导重视程度不够。当前绝大多数领导干部已经充分认识到法律知识对于作好领导工作的重要性，普遍认识到学法懂法的重要性，思想上是高度重视的，行动上是自觉的，工作上是大力支持的，落实上措施也是到位的，但对法律知识的学习不深入，对本单位本部门普法学法重视不够、抓的不紧。对法律法规全面正确实施做的不到位，法治思路不清晰，遇到问题凭借经验、请示上级，满足于用会议落实工作，缺乏真正的依法办事精神，从而导致一些依法行政工作成效不明显，影响了法律法规全面正确的实施，与依法治州的要求有一定差距。

二是普法效果不明显。多年来，包括一些领导干部在内的多数单位部门认为，普法工作就是司法行政机关的事，与其他部门关系不大。结果是普法领导小组成员单位虽有几十个，但都是有职无责，作用发挥不明显，常常由司法行政机关唱独角戏。造成全州公民普法教育力度不够，普法形式单一，法律“七进”效果不明显，加之基层群众相对信息较为闭塞，造成很多牧民群众并不了解国家法律法规和地方性条例，在这次调研中群众也反映，老百姓由于缺乏法律知识，普遍存在不懂法、不知法、不用法的现象。因此，普法效果不理想导致了基层群众守法环节的缺失。

三是群众法律意识不强。通过多年普法教育，我州广大牧民群众的法制观念和权益意识有所增强，调研中与群众和宗教人士交谈时，一些村社书记、主任以及寺管会成员表示：“任何民族都需要法律，依靠法律是时代发展的必然，关键是法律面前人人平等，国有国法、佛有佛规，只要依法、凡事能成”等等，由此看来基层村社干部和一些宗教人士法律意识也逐渐提高，这些都为促进区域经济的发展，维护社会稳定起到了良好作用。但是我们也应清醒地看到，由于经济发展相对滞后和宗教深厚影响，普通牧民群众的法律意识还处于较低水平，牧区法制宣传教育还有很多不尽如人意的地方，群众接受法制学习教育的机会总体来看还是比较少，群众对法律的认识不到位，法律上的权利和义务意识浅薄，多数的牧民群众不懂得法律所规定的权利和义务，还有很多人认为法律不是保障人民权利的，而是更多的在限制人的各种行为。

四、加强立法和宪法法律实施的建议

法律是治国之重器，良法是善治之前提。要全面适应深化改革、推进依法治州、加快法治果洛建设的新需要，就要在全民中树立宪法意识、法律意识，切实转变立法理念，坚持问题导向，以务实管用为原则不断加强和改进地方立法工作，采取有效方式方法推动全民普法，大力弘扬社会主义法治精神，努力保障法律法规得到全面执行，才能真正实现依法治州。

（一）在新起点上继续加强立法工作。随着全州经济快速发展，促使我州立法工作站在了一个新的起点上。今后，继续适应果洛社会法治实践的不断发展，建立和完善引领、保障、推动我州改革发展的法规体系将成为我州立法的一项长期任务。因此，立法任务不是减少了而是增多了，要求不是降低了而是提高了。州人大常委会要认清形势变化，从果洛实际出发，推动立法工作的与时俱进和转型发展。一要坚持慎立多修的原则，把更多的精力放到现行自治州法规条例的修改完善上来，放到细化和补充法律、行政法规的实施性立法上来，放到生态文明先行区建设、民族团结进步先进区建设领域立法的协调发展上来，放到增强法规地方特色和可操作性上来，促进立法从数量速度型向质量效益型转变，从管理型向服务型转变，从粗放型向精细化转变。二要围绕中心，服务大局，力求使立法工作适应“十三五”时期发展的新要求，着力抓好促进科学发展、深化改革开放、转变经济发展方式、保护生态环境、保障和改善民生、创新社会管理、加强法治政府建设等方面法规的制定或修改工作，努力体现规律要求、适应时代需要、符合群众意愿、解决实际问题。三要坚持科学立法、民主立法，发挥人大常委会的主导作用，引导公民有序参与立法，组织代表深入参与立法，充分调动各方面、各部门的积极性，形成立法工作合力。针对新形势的要求，加强立法的组织协调工作，完善民主立法程序，细化立法过程中的质量标准和要求，提高立法工作质量，开创立法工作新局面。四要建立完善地方性法规条例清理和立法后评估等长效机制，在以往打包清理的基础上，全面梳理、系统评估现行法规条例的实施效果，及时发现和处理好与发展不适应、与上位法不一致、法规间不协调的问题，保证自治州法规条例体系的科学和谐一致。五要努力打造一只高素质的立法工作队伍。立法工作是一个系统工程，涉及政治、经济、文化和社会管理等各个领域，立法队伍的素质，对立法质量影响很大。作为立法机关的人大常委会应当加强对立法工作机构的建设，配齐立法工作人员，注重提高立法工作队伍的综合素质，打造一支政治坚定、业务精通、务实高效、作风过硬、团结协作、勤政廉洁的立法干部队伍，不断提高立法工作水平，为全州立法工作迈上新台阶打下良好基础。

（二）在新形势下不断加强监督工作。随着我州地方性法规条例的逐步完善，总体上解决了有法可依的问题，在此情况下，处理好有法必依、执法必严、违法必究的问题就显得更加紧迫和突出。人大监督是党和国家监督体系的重要组成部分，是国家权力机关进行的具有最高法律效力的监督。切实保证宪法、法律和法规条例的有效实施，是人大监督工作的重要内容，也是发展社会主义民主政治、实施依法治国基本方略的必然要求。在新形势下，要把监督宪法、法律和法规的实施作为人大常委会的一项重要职责，依法开展法律监督和工作监督，确保宪法、法律和法规在本州区域内得到有效实施，确保行政权、审判权、检察权得到正确行使，确保公民、法人和其他组织的合法权益得到尊重和维护。一是认真组织实施人大执法检查工作，不断完善机制，提升执法检查工作水平。要敢于监督，善于监督，抓住法律法规实施中带有普遍性、倾向性的重大问题，集中力量，持续推进，抓出实效。通过对执法检查的全程深入宣传，跟踪督查，积累经验，规范和细化执法检查程序，增强执法检查实效。二是在听取审议“一府两院”专项工作报告时，要把执行法律法规情况作为一项重要内容来了解，使执法检查成为增强法律法规实施效果的重要工作方式。三是依法开展规范性文件备案审查工作，确保州人民政府决定、命令，县级人大及其常委会决议、决定符合国家法制统一的要求。加强对“一府两院”出台法规配套实施细则的督促，确保法规的有效实施。四是深化对新形势下发挥人大监督优势、创新监督方式、提升监督实效的研究，学习各地监督工作经验，推进人大监督工作的发展。

（三）牢固树立宪法意识。人大的各项职权是宪法和法律赋予的，作为监督法律实施者，首先要带头学习宪法、遵守宪法，做维护宪法尊严和权威的表率。全州各级人大要通过集体学习、法制讲座等方式，切实加强对宪法的学习，牢固树立宪法意识，模范遵守宪法法律，自觉以宪法为根本的活动准则，坚持依法办事。进一步强化法治思维，使人大工作严格符合宪法和法律的规定，在法律规定的职权范围内，按照法定程序，对法定对象进行监督。依据地方组织法、监督法、代表法等法律法规，及时修订或制定常委会议事规则、主任会议议事规则、常委会组成人员守则、代表履职守则等规章制度，保证人大各项工作于法有据、规范运行。开展调查、视察、执法检查，把法律法规的贯彻实施放在突出位置，提前学习有关法律法规，全面掌握执法情况，对照法律查找问题；听取“一府两院”工作报告，要求从实施法律的角度汇报有关情况，依法提出建议意见；作出决议决定，强调法言法语，使之彰显严肃性、更具权威性。

（四）大力弘扬社会主义法治精神。法律的实施离不开人，依法办事关键在人。在推进依法治州进程中，我们面临的一项基础性重要任务就是深入持久地开展法制宣传教育，保证宪法、法律和法规条例的实施。各级领导干部要认真履行宪法和法律赋予的职责，广大党员、干部都要带头遵守和执行宪法、法律和法规，严格依照法定权限和程序行使权力，提高依法办事能力和水平。人大常委会要把立法和监督工作与法制宣传教育有机结合起来，加强立法、监督等工作的公开性和透明度，继续加强常委会工作的专题报道和深度报道，增强宣传效果，使立法、监督的过程成为宣传和普及法律、弘扬法治精神的过程。要以“六五”普法的全面总结为契机，及时作出“七五”普法决议，进一步推动普法工作。特别是要按照全民信教的基本州情，利用宗教在群众当中的影响，抓住寺院的宣传能力，多渠道开展群众普法宣传，在全州掀起法制宣传教育的高潮，增强全社会法律意识和法治观念，努力把法律的核心价值内化到公民内心，为全州发展营造良好的法治环境。

（五）充分发挥人大代表的模范带头作用。我州2000多名各级人大代表，植根于全州各族人民群众之中，是党和国家机关联系群众的桥梁和纽带，也是推动宪法实施的重要力量。要组织各级人大代表认真学习宪法、深刻领会宪法，按照宪法和法律的规定，规范自己的言行，运用法律手段开展工作，坚决同各种违法行为作斗争，自觉维护宪法的尊严和权威，带头遵守宪法和法律。鼓励引导各级人大代表发挥自身优势，利用各种时机和场合，积极宣传宪法法律，提高群众对宪法的重要地位和重要作用、宪法的基本知识和基本内容、贯彻落实宪法重大意义的认识，调动起依法有序参与管理国家和社会事务的自觉性和积极性，为发展全州民主政治、法治建设奠定坚实的民意基础。各级人大代表要依法执行好代表职务，及时发现法律法规贯彻实施中存在的问题，积极提出高质量的议案和建议，督促“一府两院”及其工作人员严格执法、公正司法。

（六）推动全社会树立法治意识。坚持把我州全民普法和守法作为依法治州的长期基础性工作，深入开展以宪法为核心的法治宣传教育，提高全体人民特别是各级领导干部和国家机关工作人员的宪法意识和法治观念，让宪法家喻户晓，在全社会形成学法尊法守法用法的良好氛围，引导全民自觉守法、遇事找法、解决问题靠法。坚持把领导干部带头学法、模范守法作为树立法治意识的关键，完善国家工作人员学法用法制度，把宪法法律列入各级党委(党组)中心组学习内容，列为各级党校、行政学院必修课。扎实推进“法律七进”活动深入开展，健全普法宣传教育机制，实行国家机关“谁执法、谁普法”的普法责任制，建立法官、检察官、行政执法人员、律师等以案释法制度，加强普法讲师团、普法志愿者队伍建设。开展群众性法治文化活动，健全媒体公益普法制度。加强社会诚信建设，加强公民道德建设，发挥法治在解决道德领域突出问题中的作用，引导人们自觉履行法定义务、社会责任、家庭责任。