关于赴四川省阿坝州、成都市和海北州、西宁等地进行

水资源立法考察的报告

 

为进一步修改和完善《果洛州水资源开发管理条例》（草案）内容，提高《条例》的科学性和可操作性，促使《条例》早日出台颁布实施，由州人大农环委、州政府法制办和州环境保护和水利局有关人员组成《果洛州水资源开发管理条例》（草案）立法考察组，在州人大常委会副主任王周太带领下，于2015年7月9日至7月25日赴四川省阿坝州、成都市和青海省海北州、西宁市等地，对水资源保护立法和相关工作进行了考察。考察中听取了上述地区在水资源保护立法和水资源开发利用保护管理工作的经验介绍，实地考察了企业、农村和城市在水资源开发和利用、保护和管理的具体工作情况。结合考察内容，形成了考察报告。

一、我州水资源立法情况

自2011年起草完成《果洛州水资源开发管理条例》（草案）征求意见稿以来，州政府、州人大常委会和各相关部门以及各位专家和领导们都对《条例》的起草和修订完善给予了大力的支持和极高的关注。多次调研，征求意见，召开会议，专题论证，多次修改，充实完善，《条例》的修改完善过程中，数易其稿，时间之长，过程之艰辛，充分体现了人大和政府各位领导对立法工作的重视程度和慎重态度。通过赴四川和本省兄弟州县进行水资源条例颁布执行情况和水资源开发利用、保护管理工作情况的考察，针对我州水资源开发利用和管理保护的实际，深切感到我州保护水资源、保护水生态环境和节约用水的紧迫性。

二、阿坝州、成都市以及海北州、西宁市水资源保护条例的立法经验

(一)结合本地实际，着眼长远立法。本次所考察调研的这些地区，在水资源管理工作中，立法早，对水资源的保护重视程度高，对水资源管理研究的深、细，在具体的水资源管理工作进程中，做到了先立规矩，也就是先制定出台《水资源管理条例》，不管哪方面取水需求，都要按《条例》规定，先做水资源论证，对环境保护特别是水生态环境保护和水政监察的执法监督力度很大，确保做到水生态环境不受污染、不受破坏。四川省阿坝州早于2007年就出台了《阿坝藏族羌族自治州水资源管理条例》，成都市于1991年制定了《成都市水资源管理条例》；1992年经四川省人大批准，2013年修订后经四川省人大批准颁布执行；《西宁市水资源管理条例》于2004年批准颁布执行；《海北藏族自治州水资源管理条例》于2005年批准颁布执行。

(二)做到了生态资源有偿使用，为我州探索水资源开发利用补偿机制和水生态保护补偿机制提供了借鉴经验。阿坝州目前实施的水资源有偿利用、水资源补偿机制的模式重点体现在水电资源开发利用方面，《阿坝州水资源管理条例》中第三条、第十三条明确规定，实行取水许可制度和有偿使用制度，依法征缴水资源费。具体操作过程，阿坝州以生态为资源，实行有偿开发，在水电资源开发方面，州里必须占资源股（10%左右），所得收益按股分成，有效实现了水资源补偿，取得到了很好的效果。

(三)围绕生态，保持水资源可持续发展。重点发展生态旅游，充分利用现有的自然资源，优先开发利用水生态资源，打造水生态旅游品牌，做到在保护中开发，在开发中保护，在实现开发创益的同时，切实做到生态保护、资源保护，有效实现了保持可持续发展。四川省理县甘堡乡，利用当地的自然资源，开发自然资源，大搞旅游建设，开发建设“甘堡藏寨”生态旅游项目，藏寨缺水，他们从后山筑坝蓄水、修渠引水，利用水资源提升了藏寨的“灵性”，即解决了生产、生活用水困难，也打造出旅游品牌，取得了较为理想的生态旅游建设成果。

(四)对水资源保护力度较大。考察调研的各兄弟州县对生态环境特别是水生态环境的监督保护力度都是很大的，一方面从立法、立规优先入手，对水资源的开发利用和保护管理做到了先立“规矩”、先规划；另一方面坚持执行，从环保审批、执法监督、巡查管理、落实制度各个环节丝丝相扣，严格审查；第三方面是强化基础建设，完善治污减排，开展生态文明建设，优先考虑节能减排，强化源头控制，推进生态创建工作，强化水功能区监管，保障良好的水质和水生态环境，提高水资源综合调节能力，优化配置，在确保农牧业生产用水和生态用水的前提下，充分利用水域和水资源举办旅游业，努力挖掘水生态旅游资源，服务乡村旅游业的发展。

三、做好我州水资源立法工作的几点体会

我州地处三江源区腹地，水资源较为丰富，但分布不均，开发利用条件较好，但开发建设起步晚，水生态环境较好，但对水资源和水生态环境的保护和管理基础条件差。综合来说，我州的生态环境天然本底条件较好，现状开发利用率低，原生态的自然资源较为丰厚，人为破坏、污染程度小，开发利用自然资源，特别是在原生态的水生态资源的开发利用方面条件得天独厚，优势很大。在水资源的开发利用过程中，我们提倡优先保护，杜绝或者说是慎重对待破坏性地开发利用，更要突出保护水资源的理念，借国家对“三江源自然保护区”建设的大政方针，我们更要做好生态环境的保护，做好水生态、水资源的保护。

(一)把水权推向市场

在水权使用过程中，按照“先确权、再计划，先申请、再分配”的程序，在农牧业生产中全面推行地表水、地下水统一进行水量配置。积极开展用水审计，推行举报制度，对用水实行审计考核制度，公开监督电话。建立供用水台账，杜绝超用、乱用水权现象发生。积极建立以水权管理为核心的水资源管理体系，全面推行总量控制与定额管理相结合的供用水制度，把水资源逐级分配到县、乡，由各县、乡按照“节约归己、超用不补、统筹使用、有偿转让”的原则细化，合理安排使用。按照“保证农牧业用水、节约生活用水、增加生态用水”的办法，对生活、生态、生产用水进行优化配置，使水资源供给向用水效益较好的产业用水转移。

(二)结合我州实际，完善水资源保护制度

严格执行“最严格水资源管理制度”，把节水工程建设作为政府任期目标，建立节水责任制和绩效考核制，结合我州水资源实情加以运用或集成创新。采取走出去、请进来的办法，引进先进节水技术、设备和人才，推动我州节水工程建设。建立政府和公众信息沟通桥梁，及时、准确、全面地发布用水信息。支持成立各类用水者协会，鼓励用水户参与用水管理、水量分配、水价改革和小型水利工程管理体制改革，形成民主决策、民主管理、民主监督的公众参与机制。建立健全考核、考评机制，探索协会与县、乡、村分离管理；在水权配置、计划用水、节水技术推广、农牧业生产用水、工程养护等方面充分发挥民主管理作用。

(三)打破区域常规，以水系定管理区域

一是深化水资源管理体制改革，完善流域管理和行政区域管理相结合的水资源管理体制，对流域水资源进行统一管理。例如：玛柯河流域跨经久治、班玛两县，可探索实行流域管理体系，组建流域管理机构，和久治、班玛两县行政区域管理相结合的水资源管理体制。二是在农牧业用水方面，科学制定年度和时段供用水计划，建立“以轮次配水为基础，按月调节，适时修正，灵活调配”的调度方案，加强用水计量控制。三是在生态用水方面，要进一步明确林、草管护主体，与农牧业供水统筹结合，保证生态用水供给。 

(四)严控地下水开采，合理分配地表用水，鼓励利用中水（再生水）

一是有效控制地下水开采，对现有机电井全部安装取水计量设施。在计量设施运行管理中，强化机井计量设施运行管理，加大违法取水行为处罚力度，水管单位保障计量设施运行安全。随时解决机井计量设施运行中存在的问题，有效地控制地下水过度开采。二是对水权进行总量控制、定额管理、逐级分解，水管单位指导和协助用水户拟定用水计划并具体到流域。建立水权明晰台账，逐级控制水量，实行水资源的精细化管理和严格的过程性控制。推行科学的水价分类和水价制度，充分利用水价的杠杆作用，促进节约用水和有效控制地下水过量超采。三是着力抓好节水。针对现有小型水利工程标准低、配套差、用水方式粗放等实际，以提高用水效率和发展高效节水农牧业为重点，下大力气抓好农牧业节水改造和配套工程建设。四是结合我州各县城镇污水处理厂建设的实际，鼓励使用中水（再生水），经污水处理厂处理后的中水，可广泛指导鼓励用于城乡绿化、净化用水，有效减少自然净水的使用额度。

(五)落实好初始水权

按照“总量控制、定额管理”的原则，统一调度地表水和地下水，统一分配生态、生活、生产用水。制定水权预算，建立县、乡水权明晰台账，逐乡、逐户控制用水户水权。在所有村委会制定水资源管理办法，充分发挥公众参与和民主管理水资源的作用。培育和规范水权交易市场，优化水资源配置。 

(六)完善相关工作制度

成立相关机构，理顺节水管理体制，分解目标任务，将节水工程建设指标纳入政府考核。制定《节约用水管理办法》、《水资源费征收管理使用办法》等有关办法，建立健全节水管理制度。对水源地实行分级分区保护，实行取用水统计制度，抵制不合理用水需求，调整利益分配关系。制定水权转换管理办法，引导水权在用水户之间有偿流动，促进用水结构优化和效率提高。

总之，我们在水资源方面立法时，应注重强调以科学规划为基础，以健全的制度法规和完善的体制机制为保障，量水而行、因水制宜，以水定结构、以水定产业布局，坚持政府主导、市场引导、公众参与，充分发挥政府在水资源方面的主导推动作用，调动社会各界参与水资源保护的积极性，使经济社会发展与水资源和水环境承载能力相适应。