内容摘要：民族自治地方的立法,是我国立法体制的重要组成部分,是宪法、民族区域自治法和立法法赋予民族自治地方的一项重要权利,也是民族自治地方经济社会健康发展所必需的法治保障。本文通过玉树州立法工作的分析，就如何实现科学立法提出了建议。现予以转载，供参阅。

        关键词：民族自治  科学立法   思考建议

        民族自治地方的立法,是我国立法体制的重要组成部分,是宪法、民族区域自治法和立法法赋予民族自治地方的一项重要权利,也是民族自治地方经济社会健康发展所必需的法治保障。2015年3月，第十二届全国人大第三次会议修改《立法法》以来，随着民族自治地方立法权的确立和进一步扩大，对如何实现科学立法提出了新的要求，也对民族地区的人大常委会提出了新的挑战。
根据省人大办公厅《关于开展科学立法调研工作方案》要求，玉树州人大常委会调研组对加强科学立法工作进行了深入调研，并组织召开由州委统战部、州委政法委，州人大民族法制委员会、州发改委、法制办、建设局、农牧科技局负责人和各市县人大常委会分管副主任参加的座谈会，征求了对加强科学立法的意见建议，廓清了一些思想认识和基本思路。本文就“突出地方特色，加强科学立法”谈一些不成熟的看法和想法，恳望省人大常委会及其有关专门委员会指导科学立法工作时予以参考。
        一、玉树州立法工作基本情况
        玉树州的民族立法工作始于1986年。三十多年来,在党中央、国务院和省州党委的领导下,在省人大常委会及其有关专门委员会的指导支持下,玉树州本着“坚持管用、突出特色、注重实效”和“急用先立、逐步完善”的原则,以服务于全州改革、发展、稳定大局为出发点和落脚点,大胆探索,勇于实践,积极开展民族立法工作。截至2016年底，制定的自治条例和单行条例共有16部，涉及政治经济、教育文化、医药卫生、社会治安、宗教事务、城镇管理、公路管护多个方面。2017年至2018年新制定地方性法规2部并颁布施行。2018年起草1部，已进入省人大专委会审议阶段。2017年根据省人大常委会办公厅《关于全面开展青海省地方性法规、自治条例、单行条例理清工作的通知》精神，我们对一些地方条规进行了清理。目前，经省人大常委会批准，原有单行条例中已废止3部、修定5部（3部已经州人大常委会审议报州委批准，另外2部列入今明两年立法项目，正在进行前期工作）。
        从整体上看，玉树的民族立法工作取得了一定的成绩，立法效应比较明显，在法制统一方面起到了拾遗补缺作用,在实行民族区域自治方面起到了有力促进作用, 在依法治州方面起到了法治保障作用。但仍然处在起步探索阶段，制定的自治条例和单行条例中，民族地区的政治、经济和文化特点不够鲜明。2012年至2016年的4年间，由于集中开展灾后重建，地方立法工作进展缓慢。与其他兄弟地区相比，玉树的民族立法工作比较滞后，主观上存在“立法疲劳综合征”，加之民族立法耗时费力，立法周期长，程序复杂，有关部门不愿承担起草任务，习惯于按“红头文件”办事，立法积极性下降，导致生态环境保护、文化旅游、生态农牧业、城镇管理等法规草案被搁置至今，立法的胆识不够大、步子不够快。这些问题说明，民族立法工作与实施依法治国基本方略、与实现国家治理体系和治理能力现代化还有不小差距，还有很长的路要走。下一步，我们要切实加大工作力度，扬长避短，迎头赶上。
        二、玉树州现行立法工作的局限性
        从保护生态环境的视角看，玉树全境处在三江源国家级自然保护区，既是全国乃至亚洲生态系统最脆弱、最原始的地区，也是国内大部分地区乃至亚洲的“生命之源”。党的十八大以来，特别是习总书记视察青海发表重要讲话后，玉树认真贯彻落实“扎扎实实保护生态环境”的重大要求，生态文明建设进入新时代。但随着全球气候环境的影响，境内冰川湖泊仍在退缩，植被还在退化，构筑国家生态屏障，实现可持续发展的压力大、任务重。这几年全州上下不仅树立了绿水青山就是金山银山、雪山冰川也是金山银山的理念。
        我们注意到，玉树在生态环境立法方面有自己的一些独特优势。一方面，玉树是一块生命“净土”，藏族人的自然空间概念比较丰富。影响深远的部落习惯法，对藏族同胞的生态伦理和生态观念起到了一定的制度保障作用，建立了追求人与自然和谐相处的伦理道德和时空界限，生态环境保护理念深植灵台，祖祖辈辈守望乡愁，世世代代守护青山绿水，外来力量干扰破坏甚少。“生态环境保护习惯正是藏族同胞千百年来在处理人与自然关系的过程中所形成的基本观念——人与自然和谐相处，具有极大的稳定性。因而必然会成为三江源区生态环境保护法制化建设的观念支撑。”另一方面，由于地理环境原因，玉树的经济、社会和文化、法治建设又落后于省内其他地区，对社会主体的法律观念、法律认同和法律行为也有多重影响，加之传媒手段相对单一，传播范围有限，法制教育还不普及，群众对生态环境保护的关注与保护还未上升到法治高度，客观上影响着生态环境立法。比如，玉树州保护和发展生产母畜条例，主要是围绕发展农牧经济、追求数量型畜牧业制定的法规，没有兼顾到质量与数量的关系，不利于减畜禁牧政策的实施，明显滞后于形势发展的需要，也不利于转变一些干部群众的思想观念，对解决和规范行为存在法治盲区。再比如，玉树州野生动物资源保护管理条例，在价值取向上，还没有完全体现出“可持续发展”的思想，一些物种的保护层级不高等。目前我们正在抓紧修订。如何加强国家级自然保护区建设，进而促进生态文明建设，实现在保护中发展、在发展中保护的良性循环，尽快出台生态文明促进条例、生态环境保护条例，是摆在党政组织面前的大事和要事，也是立法工作的一个重点。
        从自身经济社会发展水平看，玉树建政以来，至今走过了67年风雨历程。从1951年建政到1978年的27年，是玉树建政、稳政的社会主义改造和产业雏形、社会开始发育的起步期，社会面貌发生了深刻变化，实现了从黑暗走向光明，从落后走向进步的跨越；从1978年党的十一届三中全会召开到2018年的40年，是自治州全面推进改革开放，经济社会快速发展的重要变革期，社会面貌发生了翻天覆地的变化，实现了从贫困走向富裕，从封闭走向开放的跨越。纵向比较，玉树州的经济社会发展取得了显著成绩，但经济总量依然偏小，综合州力仍然不强。全州地区生产总值在省内8个地区中排名倒数第二，在全国30个少数民族自治州中排名25位；固定资产投资在全省排名倒数第二，在全国30个少数民族自治州中列居27位。第一产业基础脆弱，增长方式处在粗放的外延扩张型阶段，投入多、产出少，劳动生产率和抵御自然灾害的能力低，发展不稳定，传统农牧业始终昂不起头。第二产业出于保护生态需要全部关停并转。第三产业发育不健全，文化旅游业处在起步阶段，难以培育新的经济增长点；非公有制经济失去原先辉煌，撑不起财力半壁江山。当前，玉树与省内其他地区的发展差距正在逐步扩大，跨越发展、转型发展的难度也越来越大。在如何兼顾整体利益的前提下稳定发展畜牧业、文化旅游业，立法工作滞后，缺口很大，欠账较多。现有的发展个体私营经济条例诸多方面也与当前的形势不相适应，急需修订完善。
        从玉树震后城镇建设发展的现状看，2010年7月至2013年底，是玉树灾后重建高起点规划、大规模投资、大范围建设的快进期，三年的总投资是建政以来投资总额的8倍。在党中央国务院的亲切关怀和全国人民的倾力支持下，完成了城乡住房、公共服务、基础设施、特色产业、和谐家园五大类共1248项重建项目，累计完成投资447.54亿元，全面实现了灾后重建规划目标。全州城乡面貌发生了历史性变化。
        作为灾难曾经重创的地方，作为沐浴无疆大爱的地方，玉树县一举实现了撤县设市的历史性跨越。这方面政治层面的因素大于和高于自身的发展实际。就玉树市而言，虽然硬件建设实现了质的飞跃，但经济总量、人口规模还达不到中等城市的刚性要求。从人的层面看，灾后重建使相当多的农牧民一夜之间实现了市民身份的转换，但思想观念、文化素质、生产生活方式仍然处在较低水平。与此同时，囊谦县城市副中心的作用亟待发挥，各县近几年建设的小城镇，规划滞后于发展要求,不系统、不完整,地方民族特色不突出,公众参与度不高,规划执行过程中权威性、严肃性没有得到有效保障。城镇建设的随意性较大,产业支撑弱,机制不灵活,部分设施重复建设,重建房轻绿化,重发展轻管理,不同程度地制约和影响了城镇发展的质量水平。这方面，玉树的地方立法工作尚处在起步阶段，究竟怎样立、立哪些，思维轮廓不够清晰，城镇管理条例至今没有上升到审议论证层面，如何规范和提升城镇管理行为缺乏法治依据。
        从挖掘传承保护藏民族文化的需要看，玉树是长江、黄河、澜沧江的发源地，是孕育人类文明和华夏文明的“摇篮”，在玉树这块高天厚土上，藏族先民自古以来以唐蕃古道和茶马互市为载体，通过商业活动与经济往来，一方面坚守自己的文化底蕴，另一方面广泛吸纳其他地区、其他国家和其他民族的文化，形成了有别于其他民族的独特的地域文化----康巴藏族文化。它的多元性几乎囊括于宗教信仰、家庭、社会组织、语言文字、生产方式、饮食习惯、嘛呢石刻、房屋建筑、服饰习俗等各个方面。玉树发生强烈地震后，各级党组织在重建一个美丽物质家园的同时，致力于重建一个凝心聚力的精神家园，将大爱同心、感恩奋进的爱国主义精神和坚韧不拔、挑战极限的时代精神和丰富多远的康巴文化融入到社会主义核心价值体系中，为锻造“感恩、自强、包容、创新、和美”的新玉树精神提供了深厚的文化底蕴。特色浓郁的宗教文化、根植沃土的生态文化、丰富多彩的民间文化，是康巴藏族文化的主要组成部分，是中华民族优秀文化园中的一朵绚丽奇葩。大力挖掘传承保护康巴藏族文化，对于发掘藏民族文化的现代人文价值、构建富有时代气息、文化自觉、思想穿透、内在张力、民族自强、情感温馨、包容和美的文化精神家园，进一步提升文化软实力，继而为大力培育社会主义核心价值观提供支撑，具有十分重要的现实意义。虽然《立法法》第72条第2款规定了民族地区在历史文化保护方面的立法权，但由于我们没有兼顾到玉树在意识形态领域、宗教领域、民族文化领域的特殊性，除了目前正在论证审议的《玉树州石刻文化保护管理条例》外，其他方面的立法工作明显跟不上形势发展的需要。
        三、加强科学立法的几点思考
        第一、科学立法应当充分考虑民族自治地方的特点。宪法、民族区域自治法和立法法规定：“民族自治地方的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点,制定自治条例和单行条例”。我们认为:我国实行的民族区域自治制度,法律赋予民族自治地方的自治权就是民族自治地方的“政治”特点。民族自治地方赖以生存的地域环境以及由此形成的经济文化现状,都是本地区、本民族的经济文化特点。特定的地理环境，特定的社会构成，凸显和反映着地方特色和民族特点。玉树地处偏远、国土辽阔、产业结构单一、生活方式陈旧,从而形成了与生活地域和生产方式相适应的观念和意识形态。根据这些特点,玉树应当用法规来规范人们的行为,用法规来保障和促进本地区经济社会的发展。因此，从思想层面进一步统一对“特点”的认识,才能在修订自治条例和单行条例方面有比较明确的尺度。地方立法要体现科学性，就要针对地方特有的问题开展立法，在增强特色上下功夫，有几条就列几条，不重复照搬上位法，还要做到“人无我有，人有我优”，守住低线，遵循规范，在努力解决实际需要上下功夫，在细化、深化，补充、延伸上下功夫，制定出具有地方特色的法条。这方面还应当探索地方立法协作机制，以省为主提出协作立法计划，协调相近区域协作立法。我省黄南、果洛、玉树区域特色接近相近，社会发展程度相同相似，可设一个立法区域，三地共同协商立法计划，集中立法人员调研起草，统一专家评审，统一由省人大相关专门委员会审议，统一常委会议批准。各个自治州自治条例的修改不妨走建立立法协作机制，联合协商修定的路子。
        第二、科学立法应当自始至终坚持和依靠党的领导。在同级党委领导下按照职能分工依法行使职权，是地方国家机关开展工作的一条基本准则，也是民族自治地方人大搞好民族立法工作的前提和保证。比如，我州宗教方面的管理以州委统战部门为主，民族团结进步创建活动由州委统战部门主导，社会治理和依法治州工作由州委政法委牵头，只有坚持和依靠党的领导,才能将立法工作作为加快地方科学发展、推进地方法治建设的重要抓手统筹安排部署，才能体现党的路线、方针、政策,使党的主张通过立法成为人人都必须遵守的行为规范。作为玉树州人大常委会，在立法工作中要紧紧围绕州委的重大决策、决议、方针和政策确定立法项目,遇到重大问题及时请示州委协调解决,立法项目基本完成后报请州委审定,以此加强党委对立法工作的领导,保证立法工作顺利进行。具体工作中要对立法工作中遇到的难题,及时向党委请示汇报，求得主要领导对立法工作亲自过间,及时指导。同时，要向联系人大工作的领导汇报工作情况，争取更多的协调支持,帮助解决立法工作中的一些实际困难。与此同时，还要积极主动地向省人大常委会及有关专门委员会汇报立法工作的思路和打算，请求上级国家权力机关提出一些指导性意见。
        第三、科学立法必须把调查研究作为谋事之基。立法是政治性、专业性、理论性、实践性很强的一项复杂的工作。习总书记指出：“法律的生命在于实施，法律的权威也在于实施”，制定一部地方性法条要奔着问题在哪，法条就在那。问题出在基层，矛盾焦点也在基层的，就要面向基层群众，针对性要强，便于操作。充分调研是立好法的基础，除了调研的范围要广，还要掌握调研的问题导向，通过调研分析，明确存在的主要矛盾到底是什么？要重点解决哪些问题？直接听取来自社会各方面的意见，确保制定过程中能够全面正确地反映社会各方面的意见和建议，归纳归类，掌握一手资料，为确定立法内容打好基础。具体调研工作中要组织召开社会各界、法学者，立法专家，基层人大代表、人大工作者参与的座谈会，认真讨论、反复磋商，以此确定立法的目的、指导思想和基本原则。总之，地方性法规要突出地方特色，便于操作，切实管用，突出群众味道。要善于在矛盾的焦点上划杠杠，在问题的交点上定框框，切实将调查研究工作做深做实做细，为科学立法奠定基层基础、群众基础和实践基础。
        第四、科学立法应当高度重视立法专业队伍建设。社会主义民族法治是社会主义法治的重要组成部分,加强民族立法,完善民族法规体系,保障少数民族权益有法可依,是社会主义民族法治的前提和基础。民族立法的质量问题,根本上是立法者的素质问题，关系到法治建设的实际成效,关系到立法目的的真正实现。目前，玉树地方立法工作任务与立法机构人员紧缺、立法人员知识能力不足的矛盾相当突出，严重缺乏法律、经济、环境、城市管理方面的专业人才，加强立法工作队伍建设迫在眉睫。一是在省人大常委会的大力支持和帮助下，选派有前途的业务骨干赴国内知名大学进修深造，通过举办民族法制理论研讨会、邀请专家学者做专题报告等形式，加大培训培养力度。二是省内兄弟地区联手开展专题调研活动，集中探讨民族自治地方的政治、经济和文化特点以及立法范围,交流立法工作经验,进一步掌握民族自治地方的立法技术,明确立法的计划、起草、论证、协调,审议、报批等工作程序。三是建议省人大常委会每年从人大机关的业务干部中，选派几名到地方挂职锻炼1--3个月，使他们进一步了解民族自治地方的特点和实际情况，零距离、面对面加强工作指导，发挥好以上率下、以老带新的作用。四是采取“借船出海”“借鸡下蛋”办法，依托北京的智力开展民族立法工作。充分利用北京对口支援玉树这个平台，与北京市人大常委会、几个区人大常委会建立法治协作工作机制，由北京市从对口支援资金中专门切出一块用于法治建设。具体工作中，由北京对口支援玉树办公室牵线搭桥，邀请北京市有关法律专家和高等院校法律教授来玉树视察调研，针对实际问题进一步找准立法范围、立法定位和立法突破口，在此基础上，由北京市有关法律专家承担起草任务，前期工作就绪后，由玉树州人大常委会组织开展论证评审工作。这方面，我们已经达成初步合作框架协议，相关工作正在逐步推开。
        总之，进入新时代，踏上新征程，全面建成小康社会、全面深化改革、全面推进依法治国，民族自治地方的立法工作面临着许多新的任务和新的挑战。我们要进一步树立紧迫意识、危机意识，进一步增强工作责任感和使命感，努力探索,扎实工作,为完善民族地区治理体系，推进治理能力现代化做出新的贡献。