玉树州人大常委会主任   东坝阿宝

（2015年11月3日）

 

为认真贯彻党的十八大和十八届三中、四中全会及中共中央转发《中共全国人大常委会党组关于加强县乡人大工作和建设的若干意见》精神，进一步加强和改进新常态下的市县、乡镇（街道）人大工作（以下简称“县乡人大工作”），大力推进民主政治建设，充分发挥基层国家权力机关和人大代表在推进“四个全面”中的积极作用，今年8月5日至18日，我们专门组成调研组，对全州县乡人大工作和建设情况进行了一次深入调研，比较全面地掌握了目前的工作现状和存在问题，并有针对性地提出了一些对策建议。现将调研情况报告如下：

一、县乡人大工作与建设的基本现状

总体上看，自本次县乡人大换届以来，在各级党委的重视和支持下，我州县乡人大能够结合具体实际，履行宪法法律赋予的各项职权，在推动基层民主建设、保障地方经济社会发展方面做了许多有益工作，基层人大工作与建设在实践中不断得到加强。主要表现在以下五个方面：

（一）各级党委对人大工作的重视程度明显提高。2011年至今，州委、市县党委坚持每年至少召开一次常委会议，专题听取人大工作汇报，为人大工作“把关定向”，解决有关困难和问题，并建立了州委常委联系人大工作制度。2012年玉树州委作出《关于进一步加强人大工作的决定》后，各市县委陆续出台了相应的贯彻落实意见，自觉地把县乡人大工作纳入党委总体工作布局，有力支持人大常委会依法履职；各乡镇党委基本上每年召开一次会议研究人大工作，支持人大主席团工作的自觉性逐步提高。

（二）市县人大组织的政治意识明显增强。各市县人大坚持从巩固党的执政地位、推进基层民主法治建设的高度认识人大工作，自觉地把坚持和依靠党的领导作为做好人大工作的根本保证，坚持重大问题、重大工作向党委报告请示制度，认真贯彻党委的重大决策部署和重要会议精神，有效地将党的领导贯穿于依法履职的全过程。较好地做到了人大工作与党委的中心工作同步合拍、协调一致。

（三）县乡人大的工作保障得到加强。全州一市五县人大常委会的组织工作机构比较健全。玉树市有5科1室，称多县有4科1室，囊谦县有2科1室，杂多县有3科1室，治多县有2委1室，曲麻莱县有4科1室。（详见表一）全州45个乡镇均依法设置了人大主席团。24个乡镇由党委书记兼任人大主席，17个乡镇设置了专职人大主席，17个乡镇配备了人大专职副主席。（详见表二）。与此同时，各市县按县人大代表600元、乡镇人大代表300元的标准，将人大代表的活动经费列入了财政预算；县级人大每年都有足够的专项工作经费，保证了正常工作的开展。

全州各市县人大内设机构情况表（一）

市县名称	人大办公室	代表联络科	法制科	信访科	监督科	教科文卫科	财 经 委	综合科	合计	备 注
玉树市	1	1	1		1	1	1		6
称多县	1	1	1		*1		1		5	监督监察科
囊谦县	1	1						*1	3	综合监督科
杂多县	1	1		1	1				4
治多县	1	1	*1			1	1		5	民族法制委
曲麻莱县	1	1	*1	1				1	5	法制监督科
合计	6	6	4	2	3	2	3	2	28

全州各乡镇人大主席团人员配备情况表（二）

市县名称	乡镇 总数	兼职 主席	专职 主席	专职副主席	专职工 作人员	备注与 说明
玉树市	8	1	3	0	0
称多县	7	7	0	7	0
囊谦县	10	10	0	5	0
杂多县	8	0	8	0	0
治多县	6	0	6	0	0
曲麻莱县	6	6	0	5	0
合计	45	24	17	17	0

（四）乡镇人大工作有了一定的进步。多数乡镇能够把关注民生、改善民生作为做好人大工作的出发点和落脚点，明确了人大主席团的工作职责和人大主席团会议、代表意见建议办理、代表活动、信息宣传制度等，人大主席团的工作基本上做到了有章可循。多数乡镇能够定期召开人民代表大会，对乡镇政府报告工作进行审议和讨论。玉树市、称多县、治多县、曲麻莱县对代表学习、意见建议办理工作抓得紧，治多县还对提出意见建议好的代表实行了奖励措施。

（五）代表履职平台建设工作开始提速。按照省人大常委会“全覆盖、制度化、见实效”的总体要求，玉树州人大常委会于今年8月17日正式建成人大信息网站和代表网络履职平台；截至8月底，全州建立7个“人大代表接待室”和28个“乡镇人大代表联络室” 基本上达到了“七有”要求（有固定场所、有醒目标志、有设施、有制度、有学习资料、有代表信息公示栏、有活动记录），预计年底前将实现全覆盖。全州各市县通过以会代训、集中培训、辅导报告、考察调研等方式，对人大代表积极开展业务培训；围绕群众关切的热点难点问题，适时组织代表开展视察、调查和联系群众活动，激发了代表工作活力，提升了履职积极性。

二、县乡人大工作中存在的问题和不足

客观地说，近年来我州县乡人大在民主政治建设的前沿积极履职、主动作为，工作有起色、有进步、有亮点。同时，我们也清楚地认识到县乡人大工作中还存在一些薄弱环节和突出问题，人大工作和建设面临诸多困境和困难。主要有：

一是对人大工作的认识存在偏差。有的领导对人大工作的认识不到位，认为人大是大牌子、空架子、老头子，没有把人大作为基层国家权力机关来对待，有的至今没有改变人大是“中转站”和“养老院”的看法；一些乡镇对本属于人大职权范围的重大事项，很少提交乡镇人民代表大会审议；有的乡镇政府错误地认为人大的监督是对自己过不去，自觉接受人大监督的意识不强；有的对代表意见建议办理工作不上心、不重视、不支持；少数市县、乡镇人大干部对自身工作的地位、性质认识不足，信心不够，积极性不高，认为“人大难作为、作为难”，不同程度存在畏难情绪，影响了人大工作的健康开展。

二是对困扰多年的人员编制问题解决不力。从1998年至今，全州各级人大常委会机关一直没有进行机构改革，机构设置和人员编制维持1998年的现状，编制部门只核定了人员控制数，并于以后的几年里进行了20%的压缩。这种情况周边藏区不存在，全省其他地区中尤以玉树最为特殊。目前，各市县编办认可的市县一级人大常委会的人员编制总数为48名，平均每个市县8名，与所从事的工作、肩负的责任极不适应，普遍存在“小马拉大车”现象，内设工作机构基本上是“一人科”或“一人委”（详见下表三）。

玉树州各市县人大常委会机关编制与实有人员情况表（三）

各市县名称	现有编制数				内设机构数			实有干部职工						备注
	合计	行政	事业	工勤		合计	县级干部		科级干部	一般干部	工勤人员
玉树市	11	11			6	17	4		5	6	2
称多县	9	7		2	5	14	4		6	2	2
囊谦县	10	8		2	3	12	3		4	3	2
杂多县	6	6			4	14	3		7	1	3
治多县	8	6		2	5	13	4		5	3	1
曲麻莱县	4	4			5	13	4		8		1
合计	48	42		6	28	83	22		35	15	11

目前，所有乡镇都没有设立人大工作办公室等办事机构，且没有配备专职工作人员,大部分乡镇甚至连兼职工作人员也没有；配备的21个专职主席和8个专职副主席“专而不专”，基本上成为乡镇党委和政府的“副手”和“办事员”。多数乡镇人大处在“一块牌子一个人”的状态，日常工作主要靠专职副主席唱“独角戏”。

三是人大工作制度没有严格落实。各乡镇人代会普遍存在会期过短的情况，大部分乡镇人代会安排1天，而且大多数以“三干会”代替人代会。大会议程一般为：听取和审查本级人民政府工作报告；审查和批准本行政区域内经济和社会发展的规划和计划、财政预算和决算执行情况报告；听取和审查乡镇人大主席团工作报告；听取和审查代表议案和建议意见办理情况报告；选举等其他事项。有的偏远乡镇，由于人大代表居住分散不易集中，存在会议程序缺项、审议议题不严肃等问题；有的乡镇为了服从人事调整、补选政府领导班子成员才被动召开人代会，少数乡镇基本上没有开展过人大监督工作。这些现象都直接损害了乡镇人代会的严肃性及乡镇人大工作的权威性。

四是人大干部的选任交流渠道不畅。调研发现，在市县人大机关，平均15年在人大机关工作而没有交流出去的干部较多。这些年，各级党政机关不断加大遴选公务员力度，但全州各级人大没有公开遴选过一名公务员。大多数人大干部被严格局限在狭小的工作圈子里直至退休，与党政机关的同类干部相比，提拔任用的机会很少。如，玉树市人大有一名干部，工龄17年了，至今还是副科级待遇，与他同等条件在党政机关工作的干部提任正科级好多年了。大多数乡镇的人大主席、副主席在工作调动、提拔任用、安排岗位时与党委政府的同级人员不能“一视同仁”，甚至被“冷处理”。曲麻莱县的人大干部反映“近几年县委安排到县人大任职的干部，专业知识少，离岗待退的多，一进来就不上班，并挤占干部编制。”由于“不能进也不能出”，市县人大机关干部选调难、交流难、提任难、转任难的问题非常突出，造成了目前人员老化、青黄不接的不良局面。杂多县的人大干部反映“那些有知识、能干事、素质好的干部不愿意到人大来工作，主要是与党政机关的干部待遇上有很大差距。”

五是乡镇人大代表的履职能力不高。我州现有县级人大代表664名，乡镇人大代表1933名（详见下表四）。整体上看，乡镇人大代表的配备比例不协调，各种结构不合理。

全州各市县乡镇人大代表数量表（四）

市县名称	合计	市县级人大代表数量	乡镇人大代表数量	备注与 说明
玉树市	530	133	397
称多县	412	108	304
囊谦县	567	132	435
杂多县	443	105	338
治多县	310	93	217
曲麻莱县	335	93	242
合计	2597	664	1933

一半以上的农牧民代表文化程度不高、理解能力受限，缺乏最基本的审议、书写及口头表达能力，参加活动“一言不发”，评议报告“没有意见”或不置可否，表决随大流，所提议案建议质量不高，难以为基层民主法治建设和科学决策提出有效意见，履职能力欠缺，影响作用发挥。有的对代表角色的认识不到位，将人大代表视为“一种荣誉”，而将代表职责当做“额外负担”，平时不关注政情、社情、民情，缺乏履行代表职责的责任感和使命感；村“两委”班子中的一些成员热衷于当选“人大代表”，一旦卸任或不能连任，便消极低沉，不履行代表职责。

三、加强县乡人大工作与建设的对策建议

加强和改进县乡人大工作和建设，是有效发挥基层人大依法监督、联系群众职能作用的重要前提，是提高政府执政能力水平、保证宪法和法律在基层贯彻实施的基础工程。因此，我们认为，应当突出问题导向，把县乡人大工作与建设放到人民代表大会制度体系的框架内认识和把握。

（一）在强化思想认识上体现新高度。县乡人大是我国基层的国家权力机关,是我国人民代表大会制度的重要组成部分。加强基层大工作，对于推进基层民主政治建设，更好地保证人民群众依法行使当家作主权力具有重要意义。各级党政领导和人大工作者要从巩固党的执政基础、推进国家治理体系和治理能力现代化的高度，充分认识地方国家权力机关的地位和作用，切实加强人大工作与建设，不断提高人大工作水平，支持人大为促进地方经济社会发展、保障人民安居乐业作出积极贡献；支持人大为全面推进依法治国、推动人民代表大会制度与时俱进发挥更大作用。各级党委、人大、政府要共同加大人大制度、人大工作的宣传力度，营造全社会重视人大制度、崇尚民主法治的良好氛围。

（三）在加强领导指导上彰显新能力。各级党委要将县乡人大工作纳入整体工作布局，统一部署和推进。县乡党委尤其要把乡镇的人大工作纳入党委总体工作布局，研究制定加强人大工作的具体意见，努力把党的正确主张通过法定形式转变为广大人民群众的共同意愿。要定期听取乡镇人大工作汇报，在作出本行政区域内的重大决策前，认真听取并吸收人大的意见建议。对未进党委班子的专职主席或主持日常工作的副主席，安排列席同级党委会议。各市县人大常委会要切实加强对乡镇（街道）人大工作的联系指导，每年定期召开专门工作会议，集中协调解决人大工作中遇到的实际困难和问题。

（四）在解决人员编制上拿出新招数。通过调研和与周边藏区、省内其他地区的横向比较，我们认为，玉树各级人大机关的人员编制核定不尽合理。这个问题不解决，加强人大工作就是无源之水、无本之木。玉树州国土总面积26.7万平方公里，比四川甘孜州大11.93万平方公里，比四川阿坝州大18.46万平方公里，比云南迪庆州大24.31万平方公里，比西藏昌都市大15.82万平方公里，占甘孜、阿坝、昌都、迪庆四个藏族自治州总面积的91%。四川甘孜州干部人均服务面积2.5平方公里，西藏昌都市干部人均服务面积3.3平方公里，玉树州干部人均服务面积20平方公里。目前，玉树州各级人大机关的行政事业编制加起来只有84名（编制部门基本认可的数据），而四川甘孜州各级人大机关的行政编制总数为453名，比玉树高5.4倍。玉树州编办主要负责人说：“由于编制紧缺，州县人大机关只能安排领导干部而无法安排其他工作人员，已严重影响到正常工作的开展。”建议省上编制部门充分考虑玉树的区域面积、气候条件、海拔高度、服务半径和行政成本等权重，合理解决玉树州各级人大机关的人员编制问题，将玉树州人大机关的编制总数核定为50名，玉树市、称多县、囊谦县、杂多县人大机关的编制总数各核定为25名，治多县和曲麻莱县人大机关的编制总数各核定为20名。同时，建议州、市县、乡镇党委把人大干部的培养、选拔和任用纳入干部队伍建设总体规划，同等条件下同等对待，并有计划地安排人大干部同党政部门、司法部门干部之间进行交流。

（五）在强化保障能力上采取新举措。一是规范乡镇人大机构设置和人员配备。建议在全州45个乡镇均设立乡镇人大工作办公室，配备专职人大主席（不再由乡镇党委书记兼任），并提名为县级人大代表人选；鼓励有条件的乡镇配备1名专职人大副主席和1名专职工作人员，保证乡镇人大工作有机构、有场所、有人员、有事做。二是抓紧启动玉树市街道人大工作。鉴于玉树市结古镇撤消后新设立4个街道办事处，目前街道人大的地位及职能又尚无明确的法律法规和规范性文件，街道人大工作处于停摆状态的实际，建议玉树市委、市人大切实加强对街道办人大工委的领导和工作指导，积极探索并逐步明确人大工委的组织定位、工作职责和主要任务，尽快配齐配好人大工委负责人及工作人员，明确有关编制、议事规则、工作程序和工作要求，抓紧启动街道人大工作。三是为基层人大提供经费保障。将乡镇人大工作所需经费列入专项财政预算，并逐步提高人大代表活动经费标准；将人大代表接待室、联络室的工作经费列入市县财政预算，确保工作所需；对财政困难的个别乡镇，有关市县应给予适当财政补助。对无固定工资收入的代表执行代表职务，应根据实际情况由本级财政给予保障。

（六）在加强自身建设上迈出新步伐。一是组织引导乡镇开好人代会。坚持把依法开好乡镇人代会作为基层民主政治建设的一件大事来抓，保证必要的会期，维护乡镇人代会的严肃性，维护乡镇人大代表的民主权利。按照法律法规的规定，进一步理顺党委决策、人大决定、政府执行三者之间的关系，注重把党委的重大决策部署通过人大法定程序转化为国家意志。特别要抓住带有根本性、全局性、长远性等重大事项和人民群众普遍关注的问题，广泛开展调查研究，听取各方面的意见建议，在人代会上认真审议，作出决议、决定。二是努力加强依法行政工作。为保证宪法、法律、法规和上级人大及其常委会决议、决定在乡镇行政区域内得到遵守和执行，各乡镇要积极探索乡镇人大主席团或乡镇人大主席、副主席在闭会期间组织代表听取审议乡镇政府专项工作报告、开展视察调研、执法检查和工作评议等行权履职形式，规范闭会期间的职权，科学制定年度工作计划，密切与政府的工作联系，寓支持于监督之中。着眼中心工作和老百姓关注的热点、难点问题，定期组织代表有针对性地开展检查、视察、调研、监督等活动，促进政府依法行政工作健康开展。三是逐步完善乡镇人大工作考核机制。各级党委、各级考核办，要把乡镇人大作为基层民主法制建设的第一线，明确乡镇人大的工作目标、岗位职责，适当增加乡镇综合考核体系中人大工作的考核份量，健全考核内容,科学制定乡镇人大工作目标管理考核制度，增强对乡镇人大工作的刚性约束。

（七）在“两室一平台”建设上取得新突破。各市县党委政府要高度重视市县、乡镇（街道）人大的信息化建设。今年年底前各市县要建好代表接待室和代表联络室，明年上半年各市县要建好人大信息网站和代表网络履职平台。要充分发挥人大代表网络履职平台的作用，畅通社情民意反映和表达渠道，实现联系服务代表和群众网络化、便捷化、经常化。代表接待室和代表联络室要统一挂牌、统一规范工作制度，对代表的学习、视察、调研、接待、述职等各项活动，都要作出明确规定。按照面对面、零距离的要求，每月至少安排2名人大代表接待选民，领导干部中的人大代表要积极参加人大代表接待联络活动，直接听取基层群众的意见和建议，履行法定职责。注重代表联系工作的成果转化，对代表在网络上提出的意见、建议要及时转交有关部门和单位办理，有力推动问题解决，促进代表接待联络工作健康起步，全面推开，纵深发展。

（八）在完善代表工作上走出新路子。一是把好代表“入口关”。各级党委要重视乡镇人大代表的选举工作，重点解决好目前存在的结构问题和素质问题。坚持把履职能力放在更加突出的位置，注重改善代表构成，按照一定比例确保履职优秀代表连任；进一步优化乡镇人大代表的年龄结构、知识结构和专业结构，切实提高基层代表的履职能力和议政水平。二是不断提升代表能力水平。把增强代表民主监督、知政问政水平以及联系群众、促进发展、增进和谐的能力作为重点，多层次、广渠道、全方位地组织代表通过举办培训班、专题报告会、理论研讨、情况通报会、以老带新等形式，不断提高代表履职能力。三是加强代表议案建议办理工作。坚持把办理代表议案建议作为支持代表依法履职、充分发挥代表作用的关键环节，切实解决重答复、轻落实的问题。建立健全乡镇人大主席、副主席督办重点建议机制，督促乡镇政府及相关部门加强与代表的沟通协商，向社会公开代表议案建议的提出和办理情况，并听取审议有关承办单位办理工作的情况报告。