——在海东市第三届人民代表大会常务委员会第二十六次会议上

市人大教科文卫和民族侨务委员会

为深入贯彻落实习近平总书记关于卫生健康工作的重要论述，根据市人大常委会2024年工作要点和监督工作计划，7月31日至8月1日，市人大教科文卫和民族侨务委员会组成专题调研组，在市人大常委会分管副主任贺建军的带领下，深入到乐都区、平安区、互助县、化隆县，对全市紧密型县域医共体建设情况进行专题调研。调研组通过听取市、县(区)工作汇报、实地查看、座谈交流等方式，了解紧密型县域医共体建设的现状，分析存在困难和问题，研究加强和改进紧密型县域医共体建设情况工作思路和举措。

一、基本情况

全市共有市、县、乡、村四级医疗卫生机构2068个，医院51家，其中公立医院14家（三级乙等医院1家、二级甲等医院11家），民营医院37家（二级甲等医院1家）。基层医疗卫生机构1995个（其中社区卫生服务站69个、乡镇卫生院109个、村卫生室1594个、门诊诊所223个）。全市组建紧密型县域医共体9个（乐都区、民和县、互助县各2个，其他县(区)各1个），覆盖12所县级公立医院、109所乡镇卫生院。

二、主要做法及成效

近年来，全市各级政府坚持以人民健康为中心，紧紧围绕紧密型县域医共体建设，进一步优化优质资源布局，扩大人才队伍建设，提升基层医疗服务能力，县域医疗卫生体系建设取得明显进步，稳步推进健康海东建设。

（一）优质高效医共体不断推进。全面提升医共体党组织建设，医共体牵头医院成立党委，严格执行党委领导下的院长负责制，根据医共体内实际情况，实现党的组织关系与行政隶属关系统一协调。各县(区)均成立了党委政府牵头的县域医共体管理委员会，建立医共体章程，完善牵头医院和成员单位共同参与、定期协商的议事决策制度，规范县域医共体内部运行管理。紧扣“医通、人通、财通”主线，建立人、财、物调配使用机制，市政府印发《海东市进一步加快推进医疗共同体建设和发展的实施意见》《海东市深化改革促进乡村医疗卫生体系健康发展实施方案》等一系列指导性文件，明确各级政府及相关部门工作职责，健全工作机制，推动工作落实。依托现有医疗卫生机构布局，组建了9个紧密型县域医共体，促进县域内医疗、医保、医药“三医”协同治理。

（二）医疗资源整合不断优化。按照行政、人员、业务、财务、资产、药械“六统一”管理模式，推动医共体医疗资源整合共享。严格落实医共体用人自主权，建立县域医共体内人才柔性流动、双向交流机制，牵头医院以医共体“科包院”帮扶管理模式，参与分院业务管理工作。明确县域医共体年度目标任务和绩效考核指标，并将考核结果与院长年薪、绩效工资总量和医保基金挂钩。实施医共体内基本公卫服务、基本药物经费打包付费制度，实行“统一管理、集中核算、统筹运营”的财务管理机制，实现医共体责任共担、利益共享。建立医共体内药品耗材“五统一”管理，医共体牵头医院制定《县乡两级用药目录》，促进基层用药采购“目录化”、价格“统一化”、药品“同质化”。全市医共体内平均选定药品615种，医共体内药品金额使用率达96.67%，药品品种使用率90.36%。

（三）牵头医院引领作用不断增强。围绕“县级强、乡级活、村级稳、上下联、信息通”目标，持续推动县级牵头医院医疗服务能力提升，互助县人民医院作为公立医院高质量发展省级试点单位，形成了可复制可推广的“互助经验”，并在全市乃至全省公立医院全面推广应用。民和县人民医院入选国家县级综合医院能力提升“千县工程”，互助县中医院等4家医院启动三级医院创建工作，民和县中医院等2家医院入选全国疼痛综合管理试点医院，循化县人民医院等4家医院通过胸痛中心（基层版）认证。全市累计建设1个国家级重点专科和66个省级专科，已建成临床服务、急诊急救、县域医疗资源共享、县域医共体高质量管理“五大中心”42个，医疗机构综合服务能力持续提升。今年上半年，全市公立医院医疗服务性收入占比为34.90%、同比提高0.34个百分点，三、四级手术占比47.62%、同比提高2.78个百分点。

（四）基层服务能力不断提升。促进优质医疗资源下沉，全面开展县域巡回医疗和派驻服务工作，增强基层医疗机构常见病、多发病和重大疾病救治能力。2023年累计下派医务人员1600余人次。充分发挥东西部协作平台作用，利用无锡市“1+8”组团式帮扶的有利时机，搭建“无锡海东远程影像会诊中心”，累计开展跨省远程会诊1200余例。全面开展“优质服务基层行”活动，充分发挥医共体牵头医院指导作用，全市55%乡镇卫生院服务能力达到国家基本或推荐标准，基层医疗机构诊疗量占比达50.83%。提升中藏医药服务能力，设立市县级中藏医适宜技术培训基地6个，组织专家编订全省首个《中医医疗技术相关性感染预防与控制操作规程》《常用中医适宜技术操作规程》，充分发挥“河湟中藏医大讲堂”、无锡龙砂医学流派海东分院及推广站等作用，进一步发挥中医药适宜技术在基层常见病多发病防治中的优势和作用。全市所有乡镇卫生院、84%的村卫生室和社区卫生服务站均能开展中医适宜技术，乡镇卫生院中藏医药收入平均占比达34.49%，最高已达69%。

（五）医疗服务体系不断健全。持续推进医防融合，逐步将疾控机构、妇幼保健等专业公共卫生机构纳入医共体成员单位，探索建立“疾病预防、医疗救治、健康管理”三位一体的医防协同融合服务新模式。基层卫生人才队伍得到进一步充实，年内招聘102名医疗卫生事业编制已完成政审，10名订单定向免费培养医学生已到岗工作，公开招录大学生乡村医生59名，分级诊疗体系逐步健全，优质医疗资源持续下沉。打通县、乡、村三级医疗信息网络壁垒，投资2100万元抓紧建设市级全民健康信息平台，积极开展涉藏远程医疗和远程教育平台推广应用，搭建县乡两级“点对点、面对面”远程会诊系统，推动医共体内医疗信息系统有效融合。截至目前，累计开展远程医疗会诊3000余人次。化隆县投资890万元建成县域医共体云平台信息系统，完善一体化数据管理服务，推进医共体内外的信息共享和业务协同。积极开展DIP付费改革试点，逐步扩大DIP实际付费范围。各县(区)医共体牵头医院依托基层医疗卫生机构扩大做实一般人群和重点人群家庭医生签约服务，组建家庭医生团队450个，常住人口签约率达80.7%，重点人群签约率达72.7%。

三、存在问题

调研中发现，虽然各级政府在推进紧密型县域医共体方面做了许多大量行之有效的工作，取得了显著的成效，但与深化医药卫生体制改革的要求相比、与人民群众看病就医需求相比，还有一定差距和不足。主要表现在：

（一）医疗资源分布不均衡。县级医院作为紧密型县域医共体牵头医院，急危重症救治、慢病管理等方面能力较弱，龙头作用发挥不够。乡镇卫生院总体发展不尽人意，不平衡不充分问题仍然突出，2024年上半年35%的乡镇卫生院病床使用低于50人次。乡镇卫生院、村卫生室设施设备、技术水平、薪资待遇等与其承担的公共卫生职责不相称，加之个别县区乡镇受易地搬迁、外出务工的影响，常住人口不多，受大医院虹吸效应影响，一些基层卫生院负债运行。部分乡镇卫生院受设备等因素影响，远程影像、远程心电等信息化应用普及率低，影响了医共体的医疗协同服务和建立上下联动的慢病一体化体系。

（二）人才队伍建设还需加强。随着群众卫生健康服务需求的不断增长，重大突发公共卫生事件处置任务更加繁重，以现有的卫生应急能力和经验，仍不足以应对更大的未知的挑战。同时，公共卫生体系建设缺乏有力的财力支撑，稳定的公共卫生投入机制尚未建立完善，县级公立医院临聘人员占比达58.3%，服务能力与工作目标仍有差距。目前我市仅有24%的公立医院编外聘用人员落实了同工同酬待遇，特别是乡镇卫生院616名编外聘用人员中仅有57%落实了绩效工资待遇，上级医院对基层医疗机构骨干人才“虹吸”现象严重，优秀人才招不来、留不住，导致乡镇卫生院缺乏业务骨干和公卫人才。尤其是对于当前托育、养老等新增服务工作，迫切需要增加相应编制和专业技术人员。乡村医生年龄普遍较大，个别县区村医没有医学背景，诊疗能力有限，需要依托乡镇卫生院通过巡诊、派驻开展诊疗服务。

（三）综合改革尚需深化。我市虽然组建了9个县域医共体，但在落实“六统一”管理模式方面仍存在不平衡问题，牵头医院无额外帮扶资金，加之业务用房严重不足，部分重点科室无法得到更好的发展，医共体相关资源还未实现有效配置和管理，难以带动县域基层医疗卫生机构水平整体提升。医共体牵头医院存在顾此失彼现象，受自身骨干人才缺乏、信息化建设滞后等因素影响，优质医疗资源还未实现真正意义上的“下沉”，“传帮带”成效不明显。基层医疗机构专业人才结构不合理、缺乏专业学科带头人，常规设备不足、设施基础薄弱，致使许多诊疗科目难以正常开展，医疗服务能力不强，群众对基层医疗机构认可度不高。信息化建设滞后，县级全民健康信息平台尚未建成，县、乡、村三级尚未实现互联互通。

（四）利益分配机制有待健全。县域医共体内部协同不够，牵头医院和成员单位在内部管理、利益分配等方面的机制有待完善，适应医共体建设的激励机制有待健全等。内部管理权限不足，一些医共体牵头医院对人财物的统筹管理权力有限，医共体组织结构不紧密，各成员单位存在各自的利益诉求。内部治理机制不顺，医共体章程对各成员单位缺乏约束力，医共体内未建立全面有效的医疗服务质量管理体系。在医共体建设中，牵头医院需要投入大量的人力、物力、财力等，利益补偿与激励制度缺乏，抑制了投入的动力。

四、工作建议

紧密型县域医共体建设是全面深化医疗卫生体制改革的重要内容，是调整优化医疗资源布局的有效途径，更是关系人民群众健康福祉的重大举措。经过调研，针对我市在紧密型县域医共体建设工作中存在的薄弱环节，提出以下工作建议：

（一）完善县乡医疗卫生服务体系。加快形成“责权利”一体、“人财物”六统一管理模式，推行专家资源、医疗技术、药品保障、补偿政策、双向转诊、公共卫生服务“六个上下贯通”，有力提升医共体的“紧密型”程度。优化乡村医疗卫生机构布局，根据乡村形态变化和人口迁徙流动情况，因地制宜合理配置乡村两级医疗卫生资源，宜乡则乡、宜村则村，从注重机构全覆盖转向更加注重服务全覆盖，防止资源浪费。积极争取上级政策、资金支持，加快建立卫生健康信息平台，逐步实现县、乡、村三级互联互通、信息共享，积极推进互联网诊疗服务，不断完善医疗质量安全管理与控制体系。合力推进县级医院服务能力标准化建设，加快推进四个“五大中心”建设，提高常见病、多发病、地方病、慢性病诊疗以及危急重症的县域救治能力。加强省县共建中藏医特色专科建设，发挥好龙砂医学研究院海东分院、名老中医专家传承工作室和基层中藏医馆作用，推动全市中藏医药传承创新发展。持续开展“优质服务基层行”活动，稳步提高乡镇卫生院达标占比，充分利用省内外帮扶力量、“吴天一院士创新中心”等科教研基地、心血管病等专科联盟，发挥支援医院特色优势专科作用，着力提升基层医疗服务水平。

（二）强化卫生健康人才队伍建设。在当前改善基层医疗卫生机构“硬件”设施的同时，更应该关注“软件”人才队伍建设。全面落实“十四五”卫生健康人才发展规划，认真实施“昆仑英才”和“名师带教”三年行动计划，持续加大高层次卫生人才引进力度，用活用好东西部协作资源，带动各级医疗卫生机构本土人才队伍建设和能力提升，建议出台相关规定文件，遏制专业技术人才“虹吸”现象，确保基层人才队伍稳定。落实“两个允许”“两个同等对待”等分配激励机制，推进岗位动态管理、职称评价改革、医共体内人员统筹使用等人事制度改革，加强县域医共体内医疗卫生人才双向流动机制，加快推进实行“县管乡用、乡聘村用”制度，促进人才队伍结构持续优化。强化医教协同，持续做好住院医师规范化培训、全科医生转岗培训等各级各类培训工作，着力培养一批领军人才、骨干人才，强化全市卫生健康事业发展的人才支撑。加强乡镇卫生院定向医学生培养规模，增加总量，同时还要通过完善招聘方式、薪酬激励、职业环境等将现有医务人员引导下基层，用好存量。

（三）巩固深化改革成果上持续发力。厘清医共体管委会、行业主管部门和医共体的权责界限，充分赋予医共体管理运行的自主权。持续推进“互联网+医疗”“互联网+医保”，推进电子病历、智慧服务、智慧管理“三位一体”的智慧医院建设和医疗保障信息平台建设。卫健部门和医保部门应共同抓好县域医共体的诊疗监督和医保基金监督管理，推进卫生资源和医保基金调控，确保群众待遇不降低和基金不穿底，为县域紧密型医共体建设提供有力保障。既要通过合理提高医务人员收入、增加基层医疗机构运行经费等措施，增强岗位吸引力，又要通过提升基层医生技术水平、服务能力、提高群众信任度等手段等增强服务吸引力。

（四）健全利益分配体制机制。发挥县域医共体管理委员会的作用，加强政府和相关部门协同联动，完善相关政策，深化基层卫生运行机制改革。完善财政补偿机制，要落实政府投入责任，在保障医疗卫生机构基础设施建设、大型设备购置、基本公共卫生服务等经费的基础上，应该增加人员经费支出，增加人头经费补助，减轻医疗机构用人负担。同时，完善工作当量，加强财政保障额度，建立与服务成本、服务数量和质量相关联的财政稳定投入机制。深化薪酬制度改革，切实提升医护人员基本待遇，拓宽医疗卫生机构绩效工资分配的源泉。同时，落实“两个允许”，医共体赋予基层医疗卫生机构开展绩效考核和薪酬分配的自主权，逐步缩小编内编外人员、基层医疗卫生机构与牵头医院人员的年人均收入差距。深化医保支付方式改革，加快推进DIP支付方式改革步伐，并在DIP政策框架范围内协同推进紧密型县域医共体，引导医疗机构合理诊疗、自我规范、主动控费。